（2013）常行诉初字第30号

常州市政府于2007年4月28日作出同意以公开挂牌方式出让土地使用权的行为仅是对常州国土局呈报材料所作的审核意见，该审核系内部行政行为。所谓内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部发生法律效力的行政行为。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”之规定，本案中尽管所涉行政合同经常州市政府审核后才订立，但行政合同中的出让方为常州国土局，这在合同文本中已载明，且对外发生法律效力的行政合同由常州国土局与金凯悦公司订立。本案中，起诉人讼争行政行为只涉及行政机关的内部行政事务，其作用主要和行政机关的正常运转有关，并不影响外部行政相对人的权利和义务。从起诉人提供的证据材料来看，对外发生法律效力的行为系由常州国土资源局于同年5月30日作出的行政合同行为，并非常州市政府的批复。据此，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项、第六十三条第一款第（一）项之规定，裁定如

常州市政府于2007年4月28日作出同意以公开挂牌方式出让土地使用权的行为仅是对常州国土局呈报材料所作的审核意见，该审核系内部行政行为。所谓内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部发生法律效力的行政行为。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”之规定，本案中尽管所涉行政合同经常州市政府审核后才订立，但行政合同中的出让方为常州国土局，这在合同文本中已载明，且对外发生法律效力的行政合同由常州国土局与金凯悦公司订立。

江苏省常州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2013）常行诉初字第30号起诉人高瑞干。起诉人万黛娟。本院收到高瑞干、万黛娟诉常州市人民政府（以下简称常州市政府）的行政诉状，要求判令撤销对常州市国土（2007）出字第008-015号毛地出让的批复。经初步审查，常州市国土资源局（以下简称常州国土局）与常州金凯悦置业有限公司（以下简称金凯悦公司）于2007年5月30日订立编号为（2007）出字15号国有……